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(AOG.M.) - Va dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 83-undecies del
decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), introdotto dall’art. 2 della legge 23
dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso
elettorale amministrativo), nella parte in cui esclude la possibilità di
un’autonoma impugnativa degli atti del procedimento preparatorio alle
elezioni, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente alla
proclamazione degli eletti.
I giudici costituzionali, con la pronuncia in rassegna, “superano” la
giurisprudenza formatasi a seguito della sentenza dell’Adunanza Plenaria
del CdS, 24 novembre 2005 n. 10, secondo cui i ricorsi avverso gli atti
preparatori del procedimento elettorale andrebbero proposti, a pena di
inammissibilità, solo dopo la delibera di proclamazione degli eletti.
La Corte, preliminarmente, afferma che il potere di sospensione
dell’esecuzione dell’atto amministrativo è “elemento connaturale” di un
sistema di tutela giurisdizionale incentrato sull’annullamento degli
atti delle pubbliche amministrazioni (cfr. Corte cost., sentenza n. 284
del 1974).
Secondo la Consulta, nel caso del procedimento elettorale, la
posticipazione dell’impugnabilità degli atti di esclusione di liste o
candidati ad un momento successivo allo svolgimento delle elezioni
preclude la possibilità di una tutela giurisdizionale efficace e
tempestiva delle situazioni soggettive immediatamente lese dai predetti
atti, con conseguente violazione degli artt. 24 e 113 Costituzione.
Infatti, posto che l’interesse del candidato è quello di partecipare ad
una determinata consultazione elettorale, in un definito contesto
politico e ambientale, ogni forma di tutela, che intervenga ad elezioni
concluse, appare inidonea ad evitare che l’esecuzione del provvedimento
illegittimo di esclusione abbia, nel frattempo, prodotto un pregiudizio.
Una simile compressione della tutela giurisdizionale non può trovare
giustificazione nelle peculiari esigenze di interesse pubblico che
caratterizzano il procedimento in materia elettorale.
A tal riguardo, secondo la sentenza de qua, è necessario distinguere
tra:
• procedimento preparatorio alle elezioni, nel quale è inclusa la fase
dell’ammissione di liste o di candidati;
• procedimento elettorale, comprendente le operazioni elettorali e la
successiva proclamazione degli eletti.
Pertanto, gli atti relativi al procedimento preparatorio alle elezioni,
come l’esclusione di liste o di candidati, debbono poter essere
impugnati immediatamente, al fine di assicurare la piena tutela
giurisdizionale, ivi inclusa quella cautelare, garantita dagli artt. 24
e 113 Costituzione.
(Altalex, 26 luglio 2010. Nota di Francesco Logiudice)
Corte Costituzionale
Sentenza 7 luglio 2010, n. 236
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Francesco AMIRANTE Presidente
- Ugo DE SIERVO Giudice
- Paolo MADDALENA "
- Alfio FINOCCHIARO "
- Alfonso QUARANTA "
- Franco GALLO "
- Gaetano SILVESTRI "
- Sabino CASSESE "
- Maria Rita SAULLE "
- Giuseppe TESAURO "
- Paolo Maria NAPOLITANO "
- Giuseppe FRIGO "
- Alessandro CRISCUOLO "
- Paolo GROSSI "
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale dell’art. 83-undecies del
decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), introdotto dall’art. 2 della legge 23
dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso
elettorale amministrativo), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale della Liguria, nel procedimento vertente tra L.B. ed altri e
l’Ufficio elettorale centrale ed altri, con ordinanza del 28 maggio 2009
iscritta al n. 222 del registro ordinanze 2009 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale,
dell’anno 2009.
Visti l’atto di costituzione di L.B. ed altri, nonché l’atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’8 giugno 2010 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
uditi l’avvocato Piergiorgio Alberti per L.B. ed altri e l’avvocato
dello Stato Claudio Linda per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sezione
seconda, con ordinanza del 28 maggio 2009, notificata il 12 giugno 2009,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113 della Costituzione, dell’art.
83-undecies del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960,
n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali), introdotto dall’art. 2 della
legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni alle norme sul
contenzioso elettorale amministrativo), nella parte in cui esclude la
possibilità di un’autonoma impugnativa degli atti endoprocedimentali del
procedimento elettorale, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente
alla proclamazione degli eletti.
1.1. – Il Tribunale rimettente riferisce che i ricorrenti nel giudizio
principale hanno impugnato – in qualità di elettori, delegati alla
presentazione di lista e candidati per la carica di Consigliere
provinciale di Savona per la lista n. 12 denominata «Il Popolo della
Libertà – Berlusconi per Vaccarezza» – i provvedimenti con cui è stata
ricusata la lista stessa dalla competizione elettorale. In particolare,
i ricorrenti hanno chiesto l’annullamento degli atti impugnati con
concessione di adeguate misure cautelari provvisorie, atte a
salvaguardare i loro diritti elettorali nelle more della decisione nel
merito.
Nel giudizio a quo, riporta il giudice rimettente, si è costituita
l’Avvocatura distrettuale dello Stato di Genova, la quale ha eccepito
l’inammissibilità del ricorso.
1.2. – Il Tribunale rimettente rileva che, successivamente alla
decisione dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 24 novembre
2005, n. 10, la giurisprudenza ha costantemente escluso la possibilità
di un’autonoma impugnativa degli atti endoprocedimentali del
procedimento elettorale, anteriormente alla proclamazione degli eletti,
talché questa interpretazione dell’art. 83-undecies del d.P.R. n. 570
del 1960 costituirebbe ormai una «regola di diritto vivente».
2. – La rilevanza della questione, sostiene il giudice a quo, sarebbe
evidente, dato che il ricorso ha per oggetto gli atti di ricusazione di
una lista da una competizione elettorale che non si è ancora svolta. Il
Tribunale rimettente osserva che l’applicazione della norma della cui
legittimità costituzionale si dubita costringerebbe il giudice «a
dichiarare l’inammissibilità del gravame e della accessiva istanza
cautelare, precludendo definitivamente ai ricorrenti la partecipazione
alla attuale competizione elettorale con conseguente compressione dei
diritti elettorali costituzionalmente garantiti».
Il Tribunale rimettente, inoltre, rileva che il ricorso, al primo esame
consentito nella sede cautelare, evidenzia la sussistenza del requisito
del fumus boni iuris, il che induce ad una prognosi favorevole
sull’esito del gravame, corroborando ulteriormente la rilevanza della
questione. L’applicazione della norma censurata, infatti, osserva il
giudice a quo, condurrebbe a negare la tutela cautelare, dichiarando
l’inammissibilità del ricorso in relazione ad una pretesa, prima facie,
fondata. Per queste ragioni, il Tribunale rimettente, con l’ordinanza in
epigrafe, da un lato, ha sospeso il giudizio e disposto l’immediata
trasmissione degli atti a questa Corte, e, dall’altro, ha accolto la
domanda incidentale di sospensione del provvedimento di esclusione della
lista «ad tempus, fino alla restituzione degli atti del giudizio da
parte della Corte costituzionale».
3. – In punto di non manifesta infondatezza, il giudice rimettente
ritiene che l’art. 83-undecies del d.P.R. n. 570 del 1960, limitando la
proponibilità del giudizio contro l’atto di esclusione o di ammissione
di una lista o di un candidato alle elezioni, vìoli gli artt. 3, 24, 48,
49, 51, 97 e 113 Cost.
3.1. – Ad avviso del Tribunale rimettente, gli artt. 24 e 113 Cost.
sarebbero violati, in primo luogo, in quanto la norma, unico caso
nell’ordinamento di preclusione processuale all’esercizio dell’azione in
presenza di fatto o evento lesivo, costituirebbe una «limitazione del
diritto di difesa a particolari mezzi di impugnazione (e cioè soltanto
alla tutela di merito, con esclusione della tutela cautelare) ed a
particolari categorie di atti (e cioè soltanto quelli conclusivi del
procedimento), con esclusione di quelli endoprocedimentali
immediatamente lesivi, posti in essere prima della proclamazione degli
eletti nell’ambito del procedimento elettorale». In secondo luogo, la
norma non consentirebbe la tutela cautelare nel giudizio elettorale,
impedendo l’esperibilità di uno strumento di tutela, componente
essenziale del diritto di difesa, senza che sussistano motivate ed
effettive ragioni di tutela di interessi pubblici prevalenti su
quest’ultimo diritto, costituzionalmente garantito.
3.2. – Gli artt. 48, 49 e 51 Cost. sarebbero violati, ad avviso del
giudice a quo, con riguardo al diritto di elettorato passivo e attivo e
al «diritto, connesso, di partecipare alla formazione della volontà
politica dei corpi amministrativi locali». In questo caso, la norma,
innanzitutto, limiterebbe il risarcimento in forma specifica (costituito
dalla partecipazione al procedimento elettorale) di colui o coloro i
quali sono stati lesi dal provvedimento illegittimo dell’autorità al
solo rinnovo delle operazioni elettorali, non consentendo la immediata
riammissione dell’escluso o la immediata esclusione dell’ammesso dal
procedimento elettorale. Inoltre, la reiterazione delle elezioni, da un
lato, sarebbe «sicuramente un impegno ed un onere rilevante che già di
per sé incide, limitandolo senza ragione, sul diritto di elettorato
passivo» e, dall’altro, determinerebbe una violazione del diritto di
elettorato attivo a causa dell’impatto negativo in termini di sfiducia
da parte degli elettori nei confronti del sistema elettorale,
concorrendo a scoraggiare l’affluenza alle urne e la partecipazione al
voto. Infine, sotto il profilo dell’eguaglianza sostanziale di cui
all’art. 3 Cost., del principio di pari opportunità nell’accesso alle
cariche elettive e nell’esercizio del diritto di elettorato passivo, la
norma viene censurata in quanto «nelle more del giudizio, chi ha
ottenuto la vittoria nelle elezioni invalide continua a conservare
l’amministrazione locale per un determinato periodo di tempo (il tempo
necessario a concludere il processo), il che non è ovviamente senza
effetto sul consolidamento di posizioni di vantaggio politico ottenute a
danno di chi da quelle elezioni è stato illegittimamente escluso o, di
chi, in esse, si è dovuto confrontare – subendoli – con candidati o
formazioni che non avrebbero dovuto esservi ammessi».
3.3. – Il giudice rimettente lamenta, inoltre, la lesione degli artt. 3
e 97 Cost. L’art. 3 Cost. viene invocato per irrazionalità della norma,
disparità di trattamento processuale e disparità di trattamento
sostanziale tra i candidati alle elezioni locali. Ciò in quanto, in casi
che, rispetto alla materia elettorale, sarebbero di altrettanta gravità
ed importanza per l’interesse pubblico ad esse connesso, verso «gli atti
endoprocedimentali immediatamente lesivi è oggi possibile una intensa e
celere tutela sia cautelare che di merito, ed addirittura la tutela ante
causam con la possibilità del ricorso al decreto monocratico» di cui
all’art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei
Tribunali amministrativi regionali). La norma, quindi, verrebbe a
sacrificare i diritti effettivi di difesa non per assicurare la corretta
consultazione elettorale e la correlativa volontà del corpo elettorale,
ma solo per garantire la cadenza dei tempi procedurali e quindi, in
definitiva, per tutelare il lavoro e l’attività degli organi preposti al
governo del procedimento elettorale medesimo.
Con riguardo all’art. 97 Cost, in primo luogo, la norma determinerebbe
un «deficit di tutela cautelare» che «impedisce alle parti di ottenere
l’azione correttiva del giudice quando ancora è possibile intervenire
per ripristinare la legittimità dell’azione amministrativa, a maggiore
garanzia della stabilità del risultato elettorale e degli organi eletti
in carica». In secondo luogo, «il differire l’impugnazione degli atti
endoprocedimentali all’esito della competizione elettorale finisce con
il fare gravare con assoluta sicurezza il rischio della invalidità
dell’intero procedimento e della invalidità dell’insediamento dei nuovi
organi rappresentativi, con necessità di ricorrere a gestioni
commissariali che interrompono il naturale andamento del governo
dell’ente locale».
4. – Con atto depositato il 6 ottobre 2009, si sono costituti in
giudizio i ricorrenti nel giudizio principale, chiedendo che sia
dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma censurata. La
memoria di costituzione riporta, innanzitutto, che, a seguito della
ordinanza del giudice rimettente, la lista elettorale n. 12 denominata
«Il Popolo della Libertà – Berlusconi per Vaccarezza» è stata riammessa
alle elezioni provinciali di Savona del 6 e 7 giugno 2009. All’esito di
esse, e del successivo ballottaggio, il Presidente dell’Ufficio
elettorale centrale ha proclamato eletto alla carica di Presidente della
Provincia di Savona il sig. Angelo Vaccarezza ed eletti alla carica di
consiglieri provinciali dieci candidati della lista n. 12, tra i quali
uno dei tre ricorrenti. L’avvenuto svolgimento della competizione
elettorale, ad avviso dei ricorrenti, «non riverbera sulla fondatezza
della questione», in quanto il giudice a quo deve ancora pronunciarsi
sul merito del ricorso.
I ricorrenti, inoltre, rilevano che la norma censurata non affermerebbe
in maniera inequivoca l’inammissibilità o l’improcedibilità – né
vieterebbe espressamente la proposizione – del ricorso nei confronti
degli atti del procedimento elettorale immediatamente lesivi. I
ricorrenti aggiungono che la formula «operazioni per elezioni dei
consiglieri comunali» dovrebbe essere riferita alle operazioni
elettorali in senso stretto, quali, ad esempio, lo scrutinio delle
schede, il conteggio dei voti, il riparto dei seggi, e non dunque ai
provvedimenti di ammissione o di esclusione delle liste elettorali.
Infine, viene ribadito che la norma censurata, così come interpretata
dalla giurisprudenza amministrativa e in particolare dall’Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato nella decisione n. 10 del 2005,
produrrebbe l’effetto di comprimere il diritto – anch’esso
costituzionalmente garantito – ad ottenere un’adeguata e tempestiva
tutela cautelare.
5. – È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo
che la questione di legittimità costituzionale sia dichiarata
inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.
La difesa dello Stato rileva, in primo luogo, che il giudice a quo, in
sede cautelare, ha ammesso la lista in questione, disapplicando la norma
censurata. La partecipazione alla competizione elettorale avrebbe così
determinato il conseguimento dello scopo che i ricorrenti avevano
perseguito, impugnando il provvedimento di esclusione, e avrebbe ormai
esaurito i suoi effetti in modo irreversibile. Inoltre, essendosi svolte
le elezioni e non essendo stata impugnata la pronuncia cautelare, né
risultando proposte altre impugnative avverso la proclamazione degli
eletti volte a contestare l’irregolarità della competizione a causa
della partecipazione della lista ammessa in sede cautelare, la eventuale
dichiarazione di inammissibilità dei ricorsi nel merito non potrebbe
determinare né l’operatività del provvedimento di esclusione, né la
ripetizione della consultazione elettorale senza la partecipazione della
lista. Di conseguenza, ad avviso della Avvocatura generale dello Stato,
la questione sarebbe priva del requisito della rilevanza, come del resto
si sarebbe verificato in ipotesi analoga decisa da questa Corte con
l’ordinanza n. 90 del 2009.
Nel merito, la difesa dello Stato sostiene la non fondatezza della
questione. Il principio secondo cui l’impugnazione di operazioni
elettorali è ammissibile solo dopo la proclamazione degli eletti,
operante anche in materia di elezioni del Parlamento nazionale, dei
membri del Parlamento europeo e dei Consigli regionali, troverebbe
fondamento nelle esigenze di speditezza del procedimento elettorale
sancite dall’art. 61 Cost. L’impugnazione dell’atto finale, inoltre,
tutelerebbe pienamente le posizione dei soggetti che dovessero ritenersi
lesi da atti intermedi del procedimento. Ne discende, pertanto, la
legittimità costituzionale della disposizione, come interpretata dalla
Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 10 del 2005,
posto che «la scelta effettuata dal legislatore di concentrare tutte le
impugnative in una fase successiva allo svolgimento delle elezioni
risponde anche all’esigenza di evitare la proposizione di eventuali
impugnative meramente strumentali e propagandistiche, senza per questo
incidere negativamente sui menzionati diritti costituzionali».
6. – In data 18 maggio 2010, i ricorrenti nel giudizio a quo hanno
depositato una memoria illustrativa, con la quale sono ribadite sia la
rilevanza che la fondatezza della questione.
6.1. – Quanto alla rilevanza, si assume che debba essere respinta
l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla Avvocatura generale dello
Stato, dal momento che il giudice a quo deve ancora pronunciarsi sul
merito del ricorso. I ricorrenti, inoltre, riportano che il verbale di
proclamazione degli eletti è stato impugnato dinanzi al Tribunale
amministrativo regionale della Liguria da alcuni cittadini i quali
hanno, tra l’altro, contestato la partecipazione alla tornata elettorale
della lista n. 12 «Il Popolo della Libertà – Berlusconi per Vaccarezza».
Con sentenza 21 gennaio 2010, n. 165, il Tar Liguria, sezione seconda,
ha dichiarato inammissibile l’impugnativa, non avendo i ricorrenti
instaurato correttamente il contraddittorio. Tale pronuncia, si legge
nella memoria, non risulta essere ancora passata in giudicato. Ne
deriva, pertanto, che «la decisione dell’incidente di costituzionalità è
– e rimane – rilevante ai fini della definizione del giudizio a quo».
6.2. – Con riguardo alla fondatezza, i ricorrenti contestano la
posizione espressa dalla Avvocatura generale dello Stato, in base alla
quale la regola dell’impugnazione delle «operazioni elettorali» dopo la
proclamazione degli eletti opererebbe anche per le elezioni del
Parlamento nazionale, del Parlamento europeo e dei Consigli regionali.
Queste disposizioni, infatti, si riferirebbero, ad avviso dei
ricorrenti, all’impugnabilità delle «operazioni elettorali», che
«costituiscono, concettualmente, qualcosa di diverso dai provvedimenti
di esclusione delle liste dalla competizione elettorale, con la
conseguenza che le relative discipline processuali non possono essere
confuse o sovrapposte». Ad avviso dei ricorrenti, inoltre, il
differimento dell’impugnativa ad un momento successivo alla
proclamazione degli eletti non sarebbe un mero spostamento temporale di
quella stessa azione giurisdizionale che avrebbe potuto essere
esercitata nell’immediatezza dell’atto lesivo, ma implicherebbe
l’instaurazione di una controversia finalizzata ad ottenere un «bene
della vita» (il rifacimento delle elezioni) distinto rispetto a quello
(riammissione della lista alla competizione elettorale) che si sarebbe
chiesto se si fosse potuto contestare l’esclusione.
7. – In data 18 maggio 2010, il Presidente dal Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha
depositato una memoria illustrativa, con la quale si conferma la
richiesta di una dichiarazione di inammissibilità o, in subordine, di
manifesta infondatezza della questione. La difesa dello Stato ribadisce
che la norma censurata non escluderebbe né limiterebbe l’area di
esercizio del potere cautelare, ma fisserebbe «un criterio di
accorpamento di tutte le impugnative riferibili allo stesso procedimento
elettorale, ragionevolmente giustificato dall’intendimento del
legislatore di consentire lo svolgimento della consultazione elettorale
nel termine stabilito». In generale, l’Avvocatura generale dello Stato
contesta il complessivo impianto argomentativo dell’ordinanza di
rimessione. Infatti, il legislatore, dopo aver tracciato una procedura
improntata ai criteri di accentuate garanzie di imparzialità e di
obiettività, «avrebbe volutamente escluso la possibilità di intervento e
di coinvolgimento del potere giudiziario amministrativo, prima dell’atto
finale delle elezioni, in questioni connotate da caratteri eminentemente
politici», perché «un intervento anticipato degli organi giurisdizionali
amministrativi potrebbe provocare artificiose iniziative finalizzate
alla strumentalizzazione di eventuali provvedimenti cautelari favorevoli
o, comunque, necessitati rinvii delle elezioni, per consentire un minimo
di par condicio nella campagna elettorale delle liste eventualmente
riammesse negli ultimi giorni prima delle votazioni». La possibilità
dell’intervento del giudice amministrativo nella fase prodromica del
procedimento elettorale – conclude la difesa dello Stato – rischierebbe
di creare dubbi ed incertezze nel corpo elettorale, che costituisce «il
primo organo costituzionale, in quanto titolare della sovranità
popolare», sicché «anche per questa ragione, la scelta del legislatore,
criticata dal giudice a quo, risulta invece pienamente giustificata,
razionale e corretta sul piano costituzionale».
Considerato in diritto
1. – Il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, sezione
seconda, con ordinanza del 28 maggio 2009, notificata il 12 giugno 2009,
ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento
agli artt. 3, 24, 48, 49, 51, 97 e 113 della Costituzione, dell’art.
83-undecies del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960,
n. 570 (Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli
organi delle Amministrazioni comunali), introdotto dall’art. 2 della
legge 23 dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni alle norme sul
contenzioso elettorale amministrativo), nella parte in cui esclude la
possibilità di un’autonoma impugnativa degli atti endoprocedimentali del
procedimento elettorale, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente
alla proclamazione degli eletti.
L’art. 83-undecies prevede, al comma primo, che «contro le operazioni
per l’elezione dei consiglieri comunali, successive alla emanazione del
decreto di convocazione dei comizi, qualsiasi cittadino elettore del
Comune, o chiunque altro vi abbia diretto interesse, può proporre
impugnativa davanti alla sezione per il contenzioso elettorale, con
ricorso che deve essere depositato nella segreteria entro il termine di
giorni trenta dalla proclamazione degli eletti».
Tale disposizione, secondo l’interpretazione assunta quale regola di
«diritto vivente» dal giudice rimettente, escluderebbe l’autonoma
impugnabilità di atti del procedimento elettorale immediatamente lesivi,
come l’esclusione di liste o di candidati, la cui legittimità potrebbe
così essere contestata solo in sede di impugnazione dell’atto conclusivo
dell’intero procedimento, vale a dire la proclamazione degli eletti,
così impedendo la tutela cautelare.
2. – Preliminarmente vanno disattese le eccezioni di inammissibilità
sollevate dall’Avvocatura generale dello Stato.
2.1. – In primo luogo, non può essere accolta l’eccezione in base alla
quale, «essendosi svolte le elezioni e non essendo stata impugnata la
pronuncia cautelare, né risultando proposte altre impugnative avverso la
proclamazione degli eletti volte a contestare l’irregolarità della
competizione a causa della partecipazione della lista ammessa in sede
cautelare, la eventuale dichiarazione di inammissibilità del ricorso nel
merito non potrebbe determinare né l’operatività del provvedimento di
esclusione, né la ripetizione della consultazione elettorale senza la
partecipazione della lista». Il giudizio a quo, infatti, ha per oggetto
gli atti di ricusazione di una lista da una competizione elettorale che,
al momento in cui l’ordinanza di rimessione è stata emessa, non si era
ancora svolta. Pertanto, l’avvenuto svolgimento della competizione
elettorale, con la partecipazione della lista presentata dai ricorrenti,
non ha effetti sulla rilevanza della questione, in quanto il giudice a
quo – che ha sospeso il giudizio in sede cautelare – deve ancora
pronunciarsi sul merito del ricorso.
2.2. – In secondo luogo, non può ritenersi che il giudice a quo,
ammettendo la lista dei ricorrenti, abbia esaurito il proprio potere
cautelare, rendendo così inammissibile, per difetto di rilevanza, la
questione sollevata. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti,
«la potestas iudicandi non può ritenersi esaurita quando la concessione
della misura cautelare è fondata, quanto al fumus boni iuris, sulla non
manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale,
dovendosi in tal caso la sospensione dell’efficacia del provvedimento
impugnato ritenere di carattere provvisorio e temporaneo fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l’incidente di legittimità
costituzionale» (ordinanza n. 25 del 2006). Nel caso in questione, il
Tribunale rimettente ha concesso la misura cautelare nel presupposto
della non manifesta infondatezza della questione sollevata e «ad tempus»,
ossia «fino alla restituzione degli atti del giudizio da parte della
Corte costituzionale». Il giudice a quo, pertanto, non ha esaurito la
propria potestas iudicandi.
2.3. – La difesa dello Stato, inoltre, richiama l’ordinanza n. 90 del
2009, con cui questa Corte ha dichiarato manifestamente inammissibile la
questione di legittimità costituzionale dell’art. 83-undecies del d.P.R.
n. 570 del 1960, ritenendo che il giudice a quo non avesse dimostrato la
rilevanza della questione, in considerazione della circostanza che i
ricorrenti nel giudizio principale avevano ottenuto «la tutela cautelare
contro i provvedimenti di esclusione, con conseguente partecipazione
della lista esclusa alla consultazione elettorale». In quella occasione,
tuttavia, diversamente da quanto verificatosi nel presente giudizio, il
Tribunale rimettente aveva sollevato la questione nella fase di merito e
non in sede cautelare.
Con l’ordinanza n. 90 del 2009, questa Corte ha rilevato anche che lo
stesso giudice a quo aveva posto in dubbio l’esistenza di un diritto
vivente che precludesse l’impugnabilità immediata degli atti
endoprocedimentali in materia elettorale, ancorché lesivi di situazioni
soggettive di privati. Ciò non si riscontra nell’ordinanza di rimessione
relativa al presente giudizio, nella quale il Tribunale rimettente
sostiene, in modo plausibile, che l’interpretazione fornita
dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato è regola di diritto
vivente, e per questo solleva la questione di legittimità costituzionale
dinanzi a questa Corte.
Anche in sede legislativa, del resto, successivamente all’ordinanza n.
90 del 2009, l’interpretazione della norma censurata fornita dalla
decisione n. 10 del 2005 della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato
è stata intesa quale regola di «diritto vivente», tanto che ne è stata
proposta una modifica parziale: lo schema di Codice del processo
amministrativo trasmesso alla Camera dei deputati il 30 aprile 2010,
sulla base della delega legislativa di cui all’art. 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitiva nonché in materia di processo civile),
prevede, da un lato, l’abrogazione dell’art. 83-undecies del d.P.R. n.
570 del 1960 (All. 4, art. 2, comma 1, lett. b), e, dall’altro, la
possibilità di impugnare immediatamente l’ammissione o la esclusione
delle liste elettorali, senza attendere la proclamazione degli eletti
(art. 129). Il citato art. 44 della legge n. 69 del 2009, infatti, ha
delegato il Governo a «razionalizzare e unificare le norme vigenti per
il processo amministrativo sul contenzioso elettorale, prevedendo il
dimezzamento, rispetto a quelli ordinari, di tutti i termini
processuali, il deposito preventivo del ricorso e la successiva
notificazione in entrambi i gradi [...], mediante la previsione di un
rito abbreviato in camera di consiglio che consenta la risoluzione del
contenzioso in tempi compatibili con gli adempimenti organizzativi del
procedimento elettorale e con la data di svolgimento delle elezioni».
3. – Nel merito, la questione è fondata.
Secondo quanto affermato da questa Corte, il potere di sospensione
dell’esecuzione dell’atto amministrativo è «elemento connaturale» di un
sistema di tutela giurisdizionale incentrato sull’annullamento degli
atti delle pubbliche amministrazioni (sentenza n. 284 del 1974). Nel
caso in questione, la posticipazione dell’impugnabilità degli atti di
esclusione di liste o candidati ad un momento successivo allo
svolgimento delle elezioni preclude la possibilità di una tutela
giurisdizionale efficace e tempestiva delle situazioni soggettive
immediatamente lese dai predetti atti, con conseguente violazione degli
artt. 24 e 113 Cost. Infatti, posto che l’interesse del candidato è
quello di partecipare ad una determinata consultazione elettorale, in un
definito contesto politico e ambientale, ogni forma di tutela che
intervenga ad elezioni concluse appare inidonea ad evitare che
l’esecuzione del provvedimento illegittimo di esclusione abbia, nel
frattempo, prodotto un pregiudizio.
3.1. – Una simile compressione della tutela giurisdizionale non può
trovare giustificazione nelle peculiari esigenze di interesse pubblico
che caratterizzano il procedimento in materia elettorale. A tal
riguardo, è necessario distinguere tra procedimento preparatorio alle
elezioni, nel quale è inclusa la fase dell’ammissione di liste o di
candidati, e procedimento elettorale, comprendente le operazioni
elettorali e la successiva proclamazione degli eletti. Gli atti relativi
al procedimento preparatorio alle elezioni, come l’esclusione di liste o
di candidati, debbono poter essere impugnati immediatamente, al fine di
assicurare la piena tutela giurisdizionale, ivi inclusa quella
cautelare, garantita dagli artt. 24 e 113 Cost. Lo stesso legislatore,
del resto, con la disposizione dell’art. 44 della legge n. 69 del 2009,
ha delegato il Governo ad adottare norme che consentano l’autonoma
impugnabilità degli atti cosiddetti endoprocedimentali immediatamente
lesivi di situazioni giuridiche soggettive.
3.2. – Né può accogliersi la tesi, sostenuta dalla difesa dello Stato,
in base alla quale la regola della non impugnabilità dei provvedimenti
di esclusione delle liste elettorali sarebbe necessariamente imposta
dalle esigenze di speditezza del procedimento elettorale sancite
dall’art. 61 Cost. Tale disposizione costituzionale si riferisce alle
elezioni delle Camere e non afferma espressamente un principio di
speditezza, né tanto meno una prevalenza di detto principio sul diritto,
garantito dagli artt. 24 e 113 Cost., a una tutela giurisdizionale piena
e tempestiva contro gli atti della pubblica amministrazione.
3.3. – Deve rilevarsi, inoltre, che gli artt. 6 e 13 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n.
848, riconoscono, tra l’altro, un diritto ad un ricorso effettivo, che
verrebbe vanificato laddove l’art. 83-undecies del d.P.R. n. 570 del
1960 fosse inteso nel senso di escludere l’impugnabilità immediata degli
atti relativi al procedimento preparatorio alle elezioni, come
l’esclusione di liste o di candidati, che siano immediatamente lesivi di
situazioni giuridiche soggettive.
3.4. – Né può sostenersi, infine, la tesi della difesa dello Stato in
base alla quale la possibilità dell’intervento del giudice
amministrativo nella fase iniziale del procedimento elettorale
rischierebbe di creare incertezze nel corpo elettorale, che costituisce
«il primo organo costituzionale, in quanto titolare della sovranità
popolare». A prescindere dalla circostanza che la sovranità popolare è
esercitata «nelle forme e nei limiti della Costituzione» (art. 1,
secondo comma, Cost.), il sindacato giurisdizionale sugli atti
immediatamente lesivi relativi al procedimento preparatorio alle
elezioni rappresenta una garanzia fondamentale per tutti i cittadini. In
un ordinamento democratico, infatti, la regola di diritto deve essere
applicata anche a tali procedimenti e, a questo fine, è essenziale
assicurare una tutela giurisdizionale piena e tempestiva, nel rispetto
degli artt. 24 e 113 Cost.
4. – Va quindi dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art.
83-undecies del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960,
n. 570, introdotto dall’art. 2 della legge 23 dicembre 1966, n. 1147,
nella parte in cui esclude la possibilità di un’autonoma impugnativa
degli atti del procedimento preparatorio alle elezioni, ancorché
immediatamente lesivi, anteriormente alla proclamazione degli eletti.
Restano assorbiti gli ulteriori profili di censura dedotti dal giudice
rimettente.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 83-undecies del
decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570 (Testo
unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle
Amministrazioni comunali), introdotto dall’art. 2 della legge 23
dicembre 1966, n. 1147 (Modificazioni alle norme sul contenzioso
elettorale amministrativo), nella parte in cui esclude la possibilità di
un’autonoma impugnativa degli atti del procedimento preparatorio alle
elezioni, ancorché immediatamente lesivi, anteriormente alla
proclamazione degli eletti.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 5 luglio 2010.
F.to:
Francesco AMIRANTE, Presidente
Sabino CASSESE, Redattore
Giuseppe DI PAOLA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2010. |
